L'UE expliquée
Procédure législative européenne : de la Commission au trilogue
L'outil de cette page suit une loi européenne depuis son idée jusqu'à son application, en étapes successives. Chaque étape indique quelle institution agit, ce qu'elle peut faire et ce qui se passe ensuite. Le parcours décrit la procédure législative européenne dite ordinaire, définie à l'article 294 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Comment lire l'outil étape par étape
Cette procédure législative européenne concerne la grande majorité des textes, du marché intérieur à l'environnement. Depuis le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, elle place le Parlement européen et le Conseil de l'Union sur un pied d'égalité. L'outil met aussi en regard le chemin équivalent d'une loi fédérale en Suisse.
- Proposition Commission européenne La Commission rédige une proposition de règlement ou de directive, après consultation publique et analyse d'impact.
- Première lecture Parlement européen Les commissions parlementaires examinent le texte, puis la plénière adopte une position et des amendements.
- Position des États Conseil de l'UE Les ministres des 27 arrêtent leur position, le plus souvent à la majorité qualifiée.
- Trilogue Parlement, Conseil, Commission Des négociations informelles entre les trois institutions cherchent un compromis sur un texte commun.
- Adoption Parlement et Conseil Le compromis est voté par les deux colégislateurs, puis publié au Journal officiel de l'Union européenne.
- Application États membres Un règlement s'applique directement ; une directive doit être transposée dans le droit national dans le délai fixé.
La Commission et le droit d'initiative
Presque tout commence à Bruxelles, au sein de la Commission européenne, qui détient un quasi-monopole de l'initiative. Avant de rédiger un texte, ses services publient souvent une analyse d'impact et ouvrent une consultation publique. Le collège des vingt-sept commissaires adopte ensuite la proposition, transmise simultanément au Parlement, au Conseil et aux parlements nationaux.
Ces derniers disposent de huit semaines pour vérifier le respect du principe de subsidiarité. Si un nombre suffisant d'assemblées nationales conteste le projet, la Commission doit le réexaminer. Le Parlement européen et le Conseil peuvent eux aussi demander une proposition, tout comme un million de citoyens, mais la rédaction reste l'affaire de la Commission.
Première lecture au Parlement et au Conseil
Une commission parlementaire désigne un rapporteur, qui prépare un rapport et des amendements votés ensuite en plénière à Strasbourg. Cette position de première lecture est transmise au Conseil. Si les ministres l'approuvent sans changement, l'acte est adopté. Dans le cas contraire, le Conseil arrête sa propre position, qui repart vers le Parlement.
Concrètement, la procédure législative européenne se joue souvent avant ces votes formels. Les deux colégislateurs cherchent un accord dès la première lecture, ce qui évite les délais stricts des étapes suivantes. Au cours des dernières législatures, une large majorité des textes ont été conclus à ce stade, après des négociations menées en parallèle des travaux parlementaires.
Le trilogue, cœur informel de la procédure législative européenne
Le trilogue réunit des représentants du Parlement, de la présidence tournante du Conseil et de la Commission. Ces réunions ne sont pas prévues par les traités : elles relèvent de la pratique et d'une déclaration commune adoptée en 2007. Les négociateurs comparent les versions de chaque institution, souvent présentées dans un document en quatre colonnes.
Un accord provisoire issu du trilogue n'a aucune valeur juridique tant qu'il n'est pas validé. Il passe d'abord devant la commission parlementaire compétente et le Comité des représentants permanents, appelé Coreper. Le Médiateur européen et le Tribunal de l'Union ont tous deux traité de la transparence de ces échanges, jugés parfois trop discrets.
Deuxième lecture, conciliation et adoption
Lorsque la première lecture échoue, le Parlement dispose de trois mois, prolongeables d'un mois, pour approuver, rejeter ou amender la position du Conseil. Un rejet à la majorité absolue des députés met fin à la procédure. Des amendements renvoient le texte au Conseil, qui peut les accepter ou ouvrir la conciliation.
Un comité de conciliation, composé à parts égales de membres du Conseil et de députés, a alors six semaines pour trouver un texte commun, avec l'aide de la Commission. Ce projet doit ensuite être confirmé en troisième lecture par les deux institutions. Cette voie est devenue rare depuis que les accords précoces se sont généralisés.
Règlement ou directive : effets de la procédure législative européenne
L'acte adopté est signé par les présidents du Parlement et du Conseil, puis publié au Journal officiel de l'Union européenne. Il entre en vigueur à la date qu'il fixe ou, à défaut, le vingtième jour suivant sa publication. Sa nature détermine ensuite la manière dont il s'applique dans chaque État membre.
Un règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable, sans loi nationale intermédiaire. Une directive fixe un résultat à atteindre et laisse aux États le choix des moyens : elle doit être transposée dans un délai donné, souvent deux ans. En France, cette transposition passe par une loi votée au Parlement ou par décret.
Procédures spéciales et chemin suisse comparé
À côté de la procédure législative européenne ordinaire, les traités prévoient des procédures spéciales. En matière fiscale, par exemple, le Conseil décide à l'unanimité après simple consultation du Parlement. Pour l'adhésion d'un État ou certains accords internationaux, c'est l'approbation du Parlement qui est requise, sans possibilité d'amendement de sa part.
En Suisse, le Conseil fédéral prépare un projet, l'envoie en consultation puis transmet un message aux Chambres fédérales. Le Conseil national et le Conseil des États doivent adopter un texte identique, au besoin après une procédure d'élimination des divergences. Une loi votée peut ensuite être soumise au peuple si 50 000 signatures sont réunies en cent jours.
Questions fréquentes
Le Parlement européen peut-il proposer une loi ?
Il ne dispose pas d'un droit d'initiative formel au sens strict. L'article 225 du traité sur le fonctionnement de l'Union lui permet de demander à la Commission de présenter une proposition, à la majorité de ses membres. La Commission doit répondre et, si elle refuse, motiver sa décision devant les députés européens.
Qu'est-ce qu'un trilogue ?
Le trilogue est une réunion informelle entre des négociateurs du Parlement européen, du Conseil de l'Union et de la Commission. Il ne figure pas dans les traités, qui ne prévoient que des lectures successives. Un compromis trouvé en trilogue doit ensuite être approuvé formellement par le Parlement en séance plénière et par le Conseil.
Combien de temps prend l'adoption d'un texte européen ?
Aucune durée fixe n'existe pour la première lecture, ce qui explique de fortes variations selon les dossiers. Les textes techniques peuvent aboutir en quelques mois, tandis que des réformes sensibles demandent plusieurs années. Les délais deviennent encadrés à partir de la deuxième lecture, avec trois mois prolongeables d'un mois pour chaque institution.
Comment le Conseil vote-t-il sur une proposition ?
Dans la procédure ordinaire, le Conseil se prononce en général à la majorité qualifiée. Celle-ci est atteinte avec au moins 55 % des États membres, soit quinze pays sur vingt-sept, représentant au moins 65 % de la population de l'Union. Une minorité de blocage doit réunir au moins quatre États.
Les citoyens peuvent-ils lancer une législation européenne ?
L'initiative citoyenne européenne permet d'inviter la Commission à agir. Elle doit recueillir au moins un million de signatures provenant d'au moins sept États membres. La Commission examine ensuite la demande, reçoit les organisateurs et publie sa réponse, sans être tenue de présenter un texte législatif à la suite de cette démarche.