Suisse et UE
Accords bilatéraux Suisse–UE : les Bilatérales I et II expliquées
Les accords bilatéraux sont la réponse trouvée par Berne et Bruxelles après le refus de l'Espace économique européen en décembre 1992. Plutôt que de rejoindre un ensemble institutionnel complet, la Suisse négocie des traités ciblés, domaine par domaine. Chacun ouvre l'accès à une partie du marché intérieur ou organise une coopération précise.
Pourquoi des accords bilatéraux plutôt qu'une adhésion
Ce modèle s'ajoute à un socle plus ancien, l'accord de libre-échange de 1972 sur les produits industriels, approuvé à l'époque par le peuple et les cantons. Contrairement à l'EEE, ces textes ne prévoient en général aucune reprise automatique du droit européen. Ils sont administrés par des comités mixtes, où les deux parties décident d'un commun accord.
Les sept accords des Bilatérales I
Signés à Luxembourg le 21 juin 1999, les sept accords des Bilatérales I couvrent la libre circulation des personnes, les transports terrestres et le transport aérien. S'y ajoutent les obstacles techniques au commerce, c'est-à-dire la reconnaissance mutuelle des évaluations de conformité, ainsi que les marchés publics, le commerce de certains produits agricoles et la recherche.
L'accord sur les transports terrestres a notamment permis l'introduction de la redevance poids lourds liée aux prestations, en contrepartie d'un relèvement de la limite de poids des camions. Le volet recherche associe les scientifiques suisses aux programmes-cadres européens. L'ensemble est entré en vigueur le 1er juin 2002, une fois les ratifications des États membres achevées.
La clause guillotine, lien juridique des Bilatérales I
Une disposition commune relie les sept accords bilatéraux de 1999 : s'il est mis fin à l'un d'eux, les autres cessent de s'appliquer six mois plus tard. Cette clause, dite guillotine, a été voulue par l'Union pour éviter que la Suisse ne conserve les accords avantageux en abandonnant la libre circulation des personnes, jugée indissociable.
Elle a pesé dans plusieurs votations, notamment lors de l'initiative de limitation rejetée en septembre 2020, dont l'acceptation aurait pu entraîner la fin de l'ensemble des Bilatérales I. Le débat sur ce mécanisme revient dès qu'une proposition politique touche à l'immigration européenne, car elle engage aussi les secteurs des transports et de la recherche.
Les Bilatérales II et l'entrée dans Schengen
La seconde série, signée le 26 octobre 2004, a été négociée dans un contexte différent : les Bilatérales II répondaient à des intérêts portant au-delà de l'économie. Le volet le plus connu est l'association à Schengen et à Dublin, qui touche les contrôles aux frontières, la coopération policière et la détermination de l'État responsable des demandes d'asile.
Les autres accords portent sur la fiscalité de l'épargne, la lutte contre la fraude, les produits agricoles transformés, l'environnement, la statistique, le programme audiovisuel MEDIA et la double imposition des pensions des anciens fonctionnaires européens. Ces Bilatérales II, contrairement à la première série, ne sont pas reliées entre elles par une clause guillotine.
Votations de 2000 et 2005 sur les accords bilatéraux
Contre la première série, un référendum a été lancé, et le peuple s'est prononcé le 21 mai 2000. Les accords ont été acceptés par 67,2 % des votants, l'un des scores les plus nets sur une question européenne. Ce vote a ouvert la voie à la ratification par les quinze États membres de l'époque.
Pour la seconde série, seule l'association à Schengen et Dublin a fait l'objet d'un référendum, voté le 5 juin 2005 et accepté. L'extension de la libre circulation aux pays entrés dans l'Union en 2004 a été approuvée en septembre 2005, puis la reconduction de l'accord et son élargissement à la Bulgarie et à la Roumanie en février 2009.
Évolution des accords bilatéraux depuis 2005
Plusieurs textes ont été adaptés au fil du temps. L'accord sur la fiscalité de l'épargne a ainsi été remplacé, à partir de 2017, par l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers. La participation suisse au programme MEDIA et à certains programmes de recherche a été suspendue ou limitée après la votation du 9 février 2014.
Ces accords bilatéraux restent statiques : ils ne suivent pas l'évolution du droit européen sans négociation nouvelle. Dans le domaine des obstacles techniques, l'Union a ainsi refusé en 2021 de mettre à jour le chapitre sur les dispositifs médicaux, ce qui impose depuis des démarches supplémentaires aux fabricants suisses qui exportent vers le marché européen.
Le paquet de 2024 et l'avenir des accords bilatéraux
Après l'abandon de l'accord-cadre institutionnel en mai 2021, une nouvelle négociation a abouti politiquement en décembre 2024. Pour les accords bilatéraux existants, le paquet prévoit d'intégrer, dans chaque accord d'accès au marché, une reprise dynamique du droit européen, des exceptions négociées, notamment pour la protection des salaires, et un mécanisme de règlement des différends.
Ce mécanisme reposerait sur un tribunal arbitral paritaire, qui consulterait la Cour de justice de l'Union lorsque l'interprétation du droit européen est en cause. Après la consultation ouverte par le Conseil fédéral en juin 2025, le paquet suit la procédure d'approbation parlementaire, et une votation populaire est attendue avant toute entrée en vigueur.
Questions fréquentes
Combien d'accords comptent les Bilatérales I et II ?
La première série réunit sept accords signés ensemble en 1999 et liés juridiquement entre eux. La seconde, signée en 2004, en compte neuf, auxquels s'ajoutent des déclarations d'intention, par exemple sur l'éducation et la formation professionnelle. Au total, la Suisse et l'Union sont liées par plus d'une centaine d'accords, la plupart de portée plus limitée.
Que se passerait-il si la libre circulation était dénoncée ?
La clause guillotine prévoit que les sept accords de la première série cessent de s'appliquer six mois après la réception de la dénonciation de l'un d'entre eux. La fin de la libre circulation entraînerait donc celle des accords sur les transports terrestres, le transport aérien, les marchés publics, l'agriculture, la recherche et les obstacles techniques.
La Suisse reprend-elle automatiquement le droit européen ?
Non. Même pour Schengen et Dublin, la reprise des développements est dynamique et passe par les procédures suisses, référendum compris. Le paquet négocié en 2024 prévoit une reprise dynamique pour les accords d'accès au marché : chaque nouvelle règle européenne pertinente serait reprise selon ces procédures, avec maintien du droit de référendum et des exceptions négociées.
Quand les Suisses ont-ils voté sur ces accords ?
Le 21 mai 2000, les accords de la première série ont été acceptés par 67,2 % des votants. L'association à Schengen et Dublin a été approuvée le 5 juin 2005. D'autres votations ont porté sur l'extension de la libre circulation aux nouveaux États membres, notamment en septembre 2005 et en février 2009.
Comment les litiges sont-ils réglés aujourd'hui ?
Chaque accord est géré par un comité mixte réunissant des représentants des deux parties, qui décide d'un commun accord. Aucune juridiction commune ne tranche les différends. Le paquet de 2024 prévoit un tribunal arbitral paritaire, qui saisirait la Cour de justice de l'Union lorsque l'interprétation d'une notion de droit européen est en jeu.